Nezákonnost územního plánu
Rozšiřování veřejných prostranství ve stávající zástavbě
Úvodem
Územní plány obcí často stanovují podmínky pro výstavbu (“Stavební záměr“) v existujících, tj. stávajích lokalitách obcí. Posledních několik let se setkáváme s tím, že tyto podmínky mohou zahrnovat i požadavek na rozšíření veřejného prostranství v daném místě na soukromé pozemky a parcely s odůvodněním, že, stávající šířka komunikací neodpovídá platným normám zejména s odkazem na §22 vyhlášky č. 501/2006 Sb Ministrestva pro Místní Rozvoj. Tato vyhláška byla později nahrazena 4.10.2021 novou vyhláškou č. 360/2021 Sb a následně zrušena novým stavebním zákonem §334 č.283/2021 Sb s platností od 01.01.2024. Tato vyhláška stanovovala následující:
“Nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek rodinného domu, je 8 m. Při jednosměrném provozu lze tuto šířku snížit až na 6,5 m.“
Ministerstvo pro místní rozvoj však vydalo metodické sdělení ( Č. j. MMR-74890/2020-81), které objasnilo, že se toto ustanovení nevztahuje na stávající zástavbu, kde jsou pozemky již přístupné ze stávající ulice. V takových případech by obce a stavební úřady neměly retroaktivně vyžadovat úpravy ve smyslu rozšiřování veřejného prostranství:
“Uvedené ustanovení se nevztahuje na vymezování stavebních pozemků rodinných domů nebo bytových domů v případě, kdy pozemky jsou již zpřístupněny ze stávající ulice a tudíž není zapotřebí vymezovat nové veřejné prostranství. Ustanovení § 22 vyhlášky se v těchto případech „retroaktivně“ nepoužijí.”
I přes tato metodická objasnění se v praxi může stát, že stavební úřad (který podle nového stavebního zákona posuzuje i soulad s územním plánem), respektive i daná obec může požadovat ústup s oplocením ve prospěch nově navrhovaného veřejného prostranství na vašem pozemku. Nesouhlas s tímto požadavkem pak v rámci stavební dokumentace vede zpravidla k zamítnutí vašeho stavebního záměru.
Česká judikatura o veřejných prostranstvích: Kumulativní definice opřená o rozsudek NSS 22 Cdo 2378/2016
- Základním znakem je existence určitého prostoru (pozemku či jeho části), který je přístupný každému bez omezení.O veřejné prostranství se tak nejedná v případě, kdy jeho obecnému užívání brání faktická překážka, zejména zeď, plot, zátaras či cedule zákazu vstupu, z níž lze dovodit vůli vlastníka, že daný prostor není přístupný každému bez dalšího.
- Druhým znakem veřejného prostranství, který lze dovodit z demonstrativního výčtu typů prostor, které jsou veřejným prostranstvím, je existence určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží. Jedná se především o účel dopravní (ulice, chodníky, cesty), o účel hospodářský a sociální (náměstí, tržiště) či o účel rekreační (veřejná zeleň, parky). Pokud určitý prostor takový účel plnit nebude, nepůjde o veřejné prostranství [srovnej usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1498/2014 (dostupné na www.nsoud.cz), rovněž Černín, K: Veřejná prostranství, terra incognita. Právník, 2016, č. 10, str. 803–817, Huneš, K. – Randusová, E. – Mácha, A. : Veřejné prostranství a jeho platný vznik. Právní rozhledy, 2017, č. 10, str. 366 a násl.]. Stran demonstrativního výčtu jednotlivých prostor jsoucích veřejným prostranstvím Ústavní soud zdůraznil, že část věty „a další prostory přístupné bez omezení“ obsažená v § 34 zákona č. 128/2000 Sb., je nutné vykládat tak, že nejde o jakékoliv prostory, tj. „jiné prostory“, ale že jde o prostranství mající obdobný charakter jako „náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň“ [nález Ústavního soudu ze dne 22 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02 (dostupný na http://nalus.usoud.cz)].
- Třetí definiční znak veřejného prostranství je podle Nejvyššího soudu souhlas vlastníka s užíváním pozemku. Takový požadavek výslovně ze zákona nevyplývá. Opačný závěr by však byl ve zjevném rozporu s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, který zaručuje vlastnické právo a jeho ochranu (10 As 254/2023 – 50).
Nutno podotknout, že třetí definiční znak může být dán i kunkludentně (mlčky) – Tj pokud se prostranství využívá “od nepaměti”.Vymezení plochy veřejného prostranství v územním plánu samo o sobě nezakládá ani neosvědčuje jeho existenci (60 A 24/2022 – 95 ), neboť veřejné prostranství vzniká naplněním zákonných znaků ex lege, nikoliv správním aktem (Viz kritéria výše). Zásah do vlastnických práv musí být dle NSS 1 Ao 1/2009 – 120 jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli:
“Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“ V bodě 47 téhož usnesení NSS vyložil, že „územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 LZPS), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona“.
Proč je navrhovaný regulativ nezákonný a proč je vaše případná šance na úspěch správní žaloby u krajského soudu vysoká?
České soudy se opakovaně zabývaly otázkou aplikovatelnosti požadavků na šířku veřejného prostranství, konkrétně dle § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb., při povolování staveb. Klíčovým závěrem Nejvyššího správního soudu (NSS) v této věci je, že § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb., který stanovuje minimální šířku veřejného prostranství, neurčuje podmínky pro umisťování staveb na přilehlých pozemcích. Jinými slovy, toto ustanovení se týká nově vymezovaných ploch veřejných prostranství, nikoli již existujících komunikací v zastavěném území.
Níže naleznete přehled relevantních soudních judikátů, které se touto problematikou a umisťováním a povolováním staveb v existující zástavbě podrobněji zabývají. V českém právním systému platí princip, že soudy by měly přihlížet k předchozím judikátům, zejména k rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, pro zajištění konzistence judikatury. Tedy úspěšnost správní žaloby vůči chybnému rozhodnutí stavebního úřadu při umístění/povolení vašeho stavebního záměru je velmi vysoká (Nikoliv ale 100%).
Při posuzování právních sporů týkajících se územního plánu hraje aktivní účast v procesu jeho pořizování nebo změn klíčovou roli. Zjednodušeně řečeno, pokud jste se aktivně nezapojili do těchto změn, může to být v případném sporu s územním plánem vaší nevýhodou (Viz např. 9 Ao 2/2009 – 54 nebo 7 As 416/2021 – 21). Proto důrazně doporučujeme sledovat veškeré změny územního plánu ve vaší obci. Pokud s nimi nesouhlasíte, je naprosto nezbytné vyjádřit svůj nesouhlas písemně a včas. Vaše aktivní zapojení je nejlepší prevencí potenciálních problémů a posiluje vaši pozici v budoucích sporech.
NSS 5 As 300/2020–81
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 – 139, zdůraznil, že územní plán má především reflektovat reálný stav území. Je-li vlastník pozemku držitelem pravomocného územního rozhodnutí, je přinejmenším vhodné, aby v nově pořizovaném územním plánu byla na pozemku vymezena plocha odpovídající obsahu územního rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 118/2017 – 60)
KSPH 41 A 18/2023 - 108
Tento rozsudek Krajského soudu v Praze se týká žaloby proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, které potvrdilo společné povolení pro novostavbu rodinného domu. Žalobkyně namítala nepřezkoumatelnost rozhodnutí, nesoulad s územním plánem (zejména s ohledem na velikost stavby a podmíněnou přípustnost rodinných domů v ploše pro individuální rekreaci), problémy s likvidací splaškových vod, vliv na hydrologickou situaci a obtěžování imisemi (hluk, pohled, zápach, narušení dopravy). Soud se v odůvodnění zabýval několika námitkami žalobkyně, včetně jejího tvrzení o rozporu záměru s § 22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb.
Předně je třeba připomenout, že § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb. na posuzovaný případ nedopadá, jak opakovaně vyložil NSS v rozsudcích ze dne 13. 12. 2022, č. j. 10 As 76/2021-49, či ze dne 18. 4. 2024, č. j. 10 As 339/2022-47).
KSPH 54 A 56/2024 - 105
Tento rozsudek Krajského soudu v Praze řeší návrh na zrušení části opatření obecné povahy (změny územního plánu Kosmonosy), která umožnila výstavbu bytových domů v ploše původně určené pro individuální bydlení (rodinné domy). Navrhovatelé, vlastníci sousedních rodinných domů, namítali rozpor s charakterem území, nepřípustnou podrobnost úpravy, vnitřní rozpornost územního plánu, nepřezkoumatelnost a nepřiměřený zásah do jejich vlastnických práv (zejména kvůli nárůstu dopravy a imisí v ulici Polní). V souvislosti s námitkami týkajícími se dopravní infrastruktury a šířky komunikací, navrhovatelé odkazovali na § 22 odst. 2 a § 23 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb.
Ustanovení § 22 odst. 1 vyhlášky č.501/2006 Sb. [„Nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek bytového domu, je 12 m. Při jednosměrném provozu lze tuto šířku snížit až na 10,5 m“] totiž nelze vykládat jako podmínku pro umisťování staveb na přilehlých pozemcích (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2022, č. j. 10 As 76/2021-49).
KSPH 51 A 70/2023 - 38
Tento rozsudek Krajského soudu v Praze řeší žalobu proti zamítnutí společného povolení pro přístavbu rekreační chaty v Mnichovicích
Též poukázal na nereálnost rozšíření přiléhající komunikace, neboť by k ustoupení oplocení muselo dojít u více než 20 pozemků. Sám žalobce v žalobě uvádí, že potvrzující závazné stanovisko shledalo vypořádání této podmínky jako nesprávné. Mezi účastníky proto není sporu o tom, že nadřízený dotčený orgán v této části vyhodnotil nesouhlasné závazné stanovisko jako vadné. Soud proto nesouhlasí s žalobcem, že by z odůvodnění potvrzujícího závazného stanoviska nebylo možné zjistit, k jakému závěru nadřízený dotčený orgán dospěl. Dle soudu potvrzující závazné stanovisko bez jakýchkoli pochybností orgánu územního plánování vytýká nedostatky v odůvodnění a zmiňuje nemožnost dosáhnout sledovaného účelu lpěním na splnění této podmínky toliko v případě žalobcova záměru.
NSS 10 As 76/2021 - 49
V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud rozhodoval o kasační stížnosti proti zamítavému rozsudku krajského soudu, který se týkal povolení stavby trojpodlažního bytového domu. Stěžovatelka namítala, že povolením stavby došlo k porušení § 22 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., protože šířka veřejného prostranství (komunikace) byla menší než požadovaných 10,5 metru
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozhodl, že § 22 vyhlášky č. 501/2006 nestanovuje podmínku pro umisťování staveb na přilehlých pozemcích. Limity pro stavbu jsou primárně stanoveny územním plánem, a nikoliv šíří existující komunikace.
NSS 10 As 339/2022 - 47
Tento rozsudek Nejvyššího správního soudu se zabývá nesouhlasem vlastnice sousedního pozemku s umístěním a povolením stavby rodinného domu, především z pohledu šířky účelové komunikace. Stěžovatelka namítala, že dochází k porušení vyhlášky č. 501/2006 Sb., konkrétně § 20 odst. 7 (šířka zpevněné pozemní komunikace)
K námitkám týkajícím se šířky veřejného prostranství NSS poukazuje na svůj rozsudek ze dne 13. 12. 2022, čj. 10 As 76/2021-49, podle kterého § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb. nestanoví podmínky pro umisťování staveb na přilehlých pozemcích. Stěžovatelkou zdůrazňovaná podmínka vyplývající z odstavce 2 daného ustanovení (Nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek rodinného domu, je 8 m. Při jednosměrném provozu lze tuto šířku snížit až na 6,5 m.) se proto na nyní řešenou věc nevztahuje a veškeré související námitky stěžovatelky jsou bezpředmětné. Tento závěr nepovažuje NSS ve vztahu ke stěžovatelce za překvapivý, neboť již stavební úřad ve svém rozhodnutí upozornil na to, že § 22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. se neuplatní, neboť se nezřizuje žádné nové veřejné prostranství.
NSS 5 As 79/2014 - 38
Ve vztahu k aplikovatelnosti vyhlášky č. 501/2006 Sb. se rozsudek zabývá námitkou stěžovatele týkající se rozporu s § 22 odst. 1 této vyhlášky, která stanoví minimální šířku veřejného prostranství
K námitce stěžovatele týkající se rozporu s ustanovením § 22 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území („Nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek bytového domu, je 12 m. Při jednosměrném provozu lze tuto šířku snížit až na 10,5 m.“), zdejší soud souhlasí s názorem krajského soudu, který se ztotožnil s argumentací žalovaného o neaplikovatelnosti této vyhlášky. Je nutno přisvědčit krajskému soudu, že předmětnou vyhlášku nelze aplikovat, začala-li platit dne 1. 1. 2007, tedy až poté, když byl již pozemek veřejného prostranství vymezen.
Může se stát, že I přes opakovaná písemná upozornění či připomínky v rámci pořizování územní dokumentace na tyto problematické aspekty v územním plánu, včetně žádostí o jejich korekci, některé obce nadále setrvávají na svém původním stanovisku. To znamená, že nemají v úmyslu respektovat ani doporučení Ministerstva pro místní rozvoj, ani rozhodnutí Nejvyššího Správního Soudu, a nadále trvají na prosazování daných regulativů i přes zřejmou nezákonost takového regulativu. Z právního hlediska se v takovém případě jedná o “Libovůli” úřadu, který se neřídí platnými zákony.
Možná spoléhá na to, že se s tím jako občané smíříte a nebudete se bránit. Možná sází na vaši neznalost práv, nedostatek času nebo financí na soudní řízení, či prostě na vaši neochotu takové věci řešit.
Jak se bránit nezákonnému požadavku obce ještě před stavbou?
I před zahájením stavby máte možnost rozporovat váš územní plán. Postup je poměrně přímočarý. Musíte si nechat zhotovit standartní a plnohodnotnou dokumentaci vašeho stavebního záměru. Důležité je nicméně v rámci této dokumnetace neuvádět, že souhlasíte s ustoupením a posunutím vašeho oplocení. Následně zahájíte běžné stavební řízení v rámci kterého vám stavební úřad vydá rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení záměru. Důvodem by mělo být nesplnění daného regulativu na rozšíření věřjného prostrantví.
Po vydání tohoto dokumentu se musíte odvolat ke krajskému úřadu (Vašeho kraje), který vaši žádost bude znovu posuzovat a v plném rozsahu ji přezkoumá. Je možné že vám dá za pravdu (Vzhledem k již dříve vyneseným rozsudkům krajských soudů) a váš stavební záměr povolí. Nicméně v tomto bodě je stále poměrně vysoká šance, že krajský úřad spíše potvrdí předchozí rozhodnutí stavebního úřadu a vám nezbyde než pokračovat žalobou ke krajskému soudu spolu s návrhem na zrušení dané části územního plánu.
Zde je důležité poznamenat, že “Zrušení dané části územního plánu – který stanovuje podmínky na rozšíření veřejného prostranství” se vztahuje pouze na vlastníka dané nemovitosti a nikoliv na celý územní plán obce. Každý vlastník nemovitosti tedy musí jednotlivě danou věc řešit s krajským úřadem, případně žalobou ke krajskému soudu. Krajský soud pak bude ve věci rozhodovat znovu a zde je již naopak velmi vysoká šance, že vaší žalobě vyhoví a váš stavební záměr povolí. Pokud by se tak vyjímečně nestalo, i tak budete mít nadále šanci podat kasační stížnost k nejvyššímu správnímu soudu (NSS).
Jak se bránit nezákonnému požadavku obce po zahájení stavby?
Pokud jste se rozhodli souhlasit s ustoupením oplocení v rámci vaší projektové dokumentace stavby abyste snáze získali stavební povolení, mohli začít stavět v co nejkratší lhůtě a nyní byste se vůči vadnému regulativu nebo územnímu plánu chtěli i nadále bránit, máte i tak možnost. Dle nového stavebního zákona (“NZS“) změna v ustoupení s oplocením spadá dle § 224, Odst.3 pod “Nepodstatné odchylky od ověřené projektové dokumentace” – které jsou projednávány až v kolaudačním řízení (Tedy po dokončení stavby). Ty jsou nadále posuzovány stavebním úřadem dle § 233 následovně:
„Stavební úřad posoudí nepodstatné odchylky od ověřené projektové dokumentace pro povolení stavby. Nemění-li se jimi půdorysný ani výškový rozsah stavby, nezasahuje-li se do nosných konstrukcí stavby, nemění-li se způsob užívání stavby a nedochází-li k negativnímu ovlivnění požární bezpečnosti, stavební úřad k těmto odchylkám nepřihlíží.“
Jinými slovy nedodržení projektové dokumentace v rozsahu “Oplocení pozemku” a sporného regulativu by nemělo mít vliv na průběh kolaudační řízení. Stavební úřad se s danou situací nicméně může vypořádat několika způsoby:
- Stavební úřad vám bez dalších komplikací vydá kolaudační rozhodnutí a stavbu můžete ihned začít používat (Nejlepší scénář).
- Stavební úřad vám vydá kolaudační rozhodnutí s podmínkou odstranění zjištěného nedostatku.
- Stavební úřad vám zamítne vydat kolaudační rozhodnutí.
Bez ohledu na postup stavebního úřadu (Tj. bodů 2, | 3,) budete moci i tak podat odvolání ke krajskému úřadu Středočeského Kraje. Pokud i ten kolaudační rozhodnutí zamítne, máte dále možnost podat žalobu ke krajskému soudu včetně požadavku na zrušení dotčené části územního plánu. Pokud soud vaší žádosti vyhoví, zrušená část územního plánu se vztahuje pouze na vaši parcelu a nikoliv na celý územní plán obce.
Co mohu udělat pro to,aby se daná situace neopakovala?
Vaší jedinnou možností je aktivně sledovat dění v obci a akvitně podílet se na tvorbě nového územního plánu. Každý (Tedy i ten kdo nevlastní žádnou nemovitost v obci) může podávat libovolné připomínky proti věškerým změnám v nově připravovaném územním plánu nebo k jeho částečným změnám (Starší stavební zákon umožňoval podávat i námitky). Nezapomňte, že pokud se váš spor dostane až k soudu, bude pro vás polehčující okolností, že jste se aktivně snažili problém řešit již mimo soudně a účastnili se aktivně procesu pořizování nového územního plánu.
Vzhledem k tomu, že případnou soudní žalobu proti územnímu plánu či jeho změnám lze podávat do 1 roku od počátku doby jeho platnosti, doporučuji minimálně 2x do roka pravidelně zkontrolovat, zda se v územním plánu nemění něco, s čím zásadně nesouhlasíte. Pokud ano, máte pak 2 možnosti:
- Do jednoho roku od počátku platnosti nového Ú.P. nebo jeho změny můžete podat žalobu ke krajskému soudu s návrhem na zrušení problematické části.
- Ve stejné lhůtě je možné krajský úřad požádat o přezkum zákonitosti územního plánu.
Mějte ale na paměti, že tento přezkum není automatický a úřad ho nemusí zahájit.
Pokud budete mít specifické dotazy, využijte prosím nejprve dostupné zdroje informací. Vynikající jsou například portály jako ZakonyProLidi nebo i běžné AI nástroje jako GoogleGemini, které vám s mnoha základními otázkami pomohou. Kontaktní formulář níže prosím využívejte spíše ve výjimečných případech, kdy jste nenašli odpověď jinde. Pokud budete potřebovat přímou právní pomoc, můžete se obrátit například na advokátní kancelář AKTresnak, nebo aknadstolou18 které se v této oblasti orientují a s danou problematikou jsou již seznámeni.